本案的诉争焦点是广东省清远市公安局实施的监视居住是刑事侦查行为还是具体行政行为。

    公安机关作为人民政府的职能部门，法律赋予它维护社会治安行政管理职能的同时，还赋予了它刑事侦查职能，特别是在履行二职能时，都可以对犯罪嫌疑人或行政相对人实施诸如：盘问、讯问、询问、传唤（拘传）、拘留、扣留、冻结、扣押、查封等手段或其他强制措施。因此，在实践中也出现了将日常行政管理行为等同于刑事侦查行为的现象，出现了公安机关滥用职权、超越职权行为。如何区分刑事侦查行为和行政管理行为，不仅是公安机关执法的难点，也是法院行政审判工作中的一个难点。对二者进行正确辩析，将为打击刑事犯罪，促进依法行政，提高行政审判质量，保证公民、法人和其他组织的合法权益起到积极的推动作用。

    一、从概念及相关内容上辨别

    公安刑事侦查行为，是指公安机关为了收集证据，揭露和证实犯罪，查获犯罪嫌疑人而依法进行专门调查和实施有关强制性措施的活动，它是刑事诉讼程序的一个重要阶段。而公安行政行为是指公安机关在其职责范围内依法针对具体而特定的事项或事实，对行政管理相对人实施的具有法律效力的行为。

    （一）主体上存在差异。尽管两种行为的实施主体都是公安机关，但是实施侦查行为的是侦查机关，即公安机关内部的刑侦处（科）；实施具体行政行为的是其他行政管理机构，如公安机关内部的户籍处（科）、车管处（科）等。因此公安机关作为侦查机关依法行政侦查权，并不是公安机关的所有人员都有侦查权。侦查只能由侦查人员进行，或者在侦查人员的主持下进行，除此之外公安行政管理部门的其他人员不得擅自使用侦查权。

    （二）行为目的和任务不同。刑事侦查是同刑事犯罪作斗争的重要武器，它的目的和基本任务是：收集证据，查明犯罪事实，查获犯罪分子，制止、预防和打击犯罪。行政行为的目的和任务是为了实现国家的行政管理。

    （三）行为的对象不同。刑事侦查行为的对象是犯罪嫌疑人；具体行政行为的对象是行政相对人。

    （四）两者实施的法律依据不同。刑事侦查行为的依据是《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律、法规；具体行政行为适用的是《行政处罚法》、《治安处罚条例》及其他相关法规。

    （五）行为的效力不同。刑事侦查的结果是刑事诉讼的证据。证据收集不足，犯罪事实没有查清，犯罪嫌疑人未抓获，则由检察机关将案件退回补充侦查。当然，刑事案件一旦侦查终结，则刑事诉讼过程中的第一道“工序”宣告完成，案件则可提起公诉进行审理。行政行为直接产生法律效果，具有确定力、拘束力、公定力和执行力。对于生效的行政行为，一般采取不停止执行原则，即不论相对人对行政行为是否存异议，还是相对人申请复议、提起诉讼期间都不停止对行政行为的执行。相对人对具体行政行为存有异议，可向法院提起行政诉讼，变更或撤销公安机关的具体行政行为。

    （六）两类强制措施的作用、实施时间、内容不同。行政强制措施作用于行政管理，适用的是行政执法程序。而刑事强制措施主要作用于刑事侦查活动，适用刑事诉讼法规定的程序；行政强制措施往往是在公安机关开展管理活动之中实施，在诉讼之前已完全。而刑事强制措施只有在刑事诉讼中才实施，是刑事诉讼重要的法定手段，且完成在刑事诉讼行为终结前，即司法机关在侦查、起诉或审判过程中，认为被告人在主要犯罪事实已经查清，可能判处徒刑以上刑罚的前提下适用；行政强制措施以针对当事人权利为标准，具有限制人身权和财产权兼备的职能。而刑事强制措施主要局限于对嫌疑人的人身自由的限制。如公安机关对犯罪嫌疑人予以罚款的行为，就是对嫌疑人财产权的干涉，而非人身权的限制，因此，只能认为此行为不是刑事侦查权的运用，而是行政处罚权的滥用，是可诉的具体行政行为。当然，公安机关收取取保候审金，又另当别论。

    二、从程序上辨别

    程序上的差异是辨别刑事侦查行为与行政行为落脚点之一。刑事侦查是指已决定立案的案件所进行的侦查调查活动，主要包括：制定侦查计划、发现和查证嫌疑线索、确定犯罪嫌疑人、收集犯罪证据、查缉犯罪嫌疑人、破案处理等。

    从侦查的过程及其程序看，立案是侦查的前提条件，是刑事诉讼的开始，是每个刑事案件都必须经过的诉讼程序，是对案件进行侦查的合法依据。

    在未立案的情况下，公安机关对无辜的公民、法人等采取强制措施就不是刑事强制措施，而只能认为是行政强制措施。在特殊紧急的情况下，在立案审查的同时，允许进行某些“侦查活动”，实施某些强制措施。但强制措施后，应立即按照刑事诉讼法的规定，依照程序对相对人的行为予以定论，决定是否立案。对于决定必须立案侦查的，则应认定这些前置的强制措施为侦查行为，否则即为可诉的行政行为。如盘问行为，它在执行追捕逃犯、侦察破案、巡逻执勤、维护公共场所治安秩序、现场调查等职务活动中作出，它的实施对象处于有违法、犯罪嫌疑的两者之间，它既可是行政管理行为，也可是刑事侦查行为。如何判断则可看，它若是在追捕逃犯、侦察破案时实施则属侦查行为；若是在巡逻执勤、维护公共治安时实施则属具体行政行为。因为前者已经立案，后者是在履行行政管理职能。若它是本意在履行后者行为，但发现被盘问人系犯罪嫌疑人，并按刑诉法规定采取拘留等强制措施后立案侦查，则此种盘问行为以及拘留属于刑事侦查行为。

    三、从基本案情上辨析

    在司法实践中，也不能将以是否立案作为是否侦查行为的充分条件，原因有二：一是立案人员审查时案情假象遮盖真象，造成定性错误；二是有少数办案人员故意以假乱真，错误立案，以图逃避司法审查又达到某种目的。因此我们在判断是侦查行为还是行政行为，应该从基本案情出发看犯罪嫌疑人触犯刑律，还是行政相对人违反行政法规；看是否公安机关依法行使侦查权，行政机关错误行使行政权。例如，公安机关越权干预经济纠纷案件处理，往往是以依法行使刑事侦查权的行为为名，借口查处经济诈骗犯罪案件，以侦查权的超越来取代行政权。

    凡公安机关对公民采取的强制措施，只要相应公民最终未被检查机关认定为犯罪，都应认为属于行政强制措施。这是我们在充分把握基本案情之后，判断强制措施属性的一个标准。

    总之，判断某行为是否公安刑事侦查行为或公安行政行为，只要我们从实施该行为的目的、任务、对象、效力、程序上全盘考虑，从事实的真象出发，排除外界干扰，对是依法行使侦查权的侦查行为坚决支持，对试图以侦查行为掩盖行政行为的行为予以坚决撤销，就可以对二者进行正确辨别。

    从本案的案情看，广东省清远市公安局以原告李治利用合同诈骗为由，采取限制人身自由的强制措施，将原告扣留带至广东省清远市限制人身自由八天，并以收缴赃款名义收取现金３２１００元。那么本案中原告签订合同及“欠款未还行为”是属于合同诈骗还是合同纠纷则是判断是否刑事侦查行为的关键。

    合同诈骗是指以非法占有为目的，在签订、履行合同中，虚构事实或隐瞒真象，骗取对方当事人财物，数额较大的行为。其基本形式有五种：１．以虚构的单位或者冒用他人名义签订合同的；２．以伪造、变造、作废的票据或者其他虚假的产权证明作担保的；３．没有实际履行能力，以先履行小额合同或者部分履行合同的方法，诱骗对方当事人继续签订和履行合同的；４．收受对方当事人给付的货物、货款、预付款或者担保财产后逃匿的；５．以其他方法骗取对方当事人财物的。

    经济合同纠纷，则是指行为人有履行或基本履行合同的诚意，只是由于某种原因而未能完全履行合同，或者在履行合同中，一方有意违反合同的某项条款（如故意提供不合格产品，以增加收入），使合同另一方遭受损失，从而引起双方对合同约定的权利和义务发生争议。区分两者的关键在于查明行为人有无履行合同的诚意，或者说，有无通过欺骗方法签订合同以图非法占有对方财物的目的。更具体地说，可以从四个方面来分析考察：一是看行为人有无履行合同的实际能力和担保；二是看行为人有无采取欺骗手段；三是看行为人有无履行合同的实际行动；四是看行为人违约后有否承担违约责任的表示或行动。

    从本案中中大商贸公司与建北公司签订并履行代销合同来看：１．该合同签订时，中大商贸公司具备主体资格，没有采取欺诈行为，合同的签订是双方当事人真实意思的表达，直至法院开庭审理时，原、被告均认为原告与建北公司签订的代销合同是有效合同；２．最后纠纷产生的原因是因产品质量存在问题、市场疲软导致代销产品滞销；３．代销合同的结算期限以产品售后付款为主。合同双方共同约定的结算方式及期限为“托收承付或现金，货到后付３０％，其余销完付款。”货到后原告按合同规定交付了部分货款，并退回了部分不合格产品，其他货未售完，货款不能清结是正常情况，并非本案原告没有履行合同的诚意，以图非法占有对方财物。４．１９９５年１１月２９日原告公司要求建北公司前来结帐，并适当补偿，但建北公司一直未给答复，并就双方纠纷的解决达五年之久未按合同的约定进行，致使二年的法定追款期失效。

    从本案中被告广东省清远市公安局实施的异地限制人身的强制措施来看：

    １．其目的不是为了收集刑事诉讼的证据，查明犯罪事实，而是以此强迫原告清结所欠建北公司的货款；

    ２．强制措施实施前，公安机关立案时没有严格审查立案依据，在没有诈骗犯罪事实存在的情况下，将经济合同纠纷当成了合同诈骗，造成了定性错误。公安部于１９８９年下发了〔８９〕公（治）字３０号通知，最高人民法院于１９９２年下发了法办（１９９２）４２号通知都明确规定了公安机关不得非法越权干预经济纠纷，这就要求公安机关在判断是否经济纠纷或经济犯罪时一定要慎之又慎，“凡属债务、合同等经济纠纷，公安机关绝对不得介入”。

    ３．监视居住是公安的一种侦查行为，其对象是罪行轻微，不需要拘留逮捕，但对其行为自由又必须作一定限制的犯罪嫌疑人，根据刑事诉讼法第１１７条和公安机关办理刑事案件程序规定第２２０条的规定，公安机关对犯罪嫌疑人实施追缴仅限于犯罪嫌疑人的违法所得，即赃款赃物，若实施的对象本身不是犯罪嫌疑人，其“追缴”行为就没有法律依据。因此，本案中清远市公安局实施“刑事拘留”、“监视居住”及“收缴赃款”是插手经济纠纷、属超越职权的违法行政行为。

    案情

    原告：李治，男，４５岁，湖南中大商贸有限公司经理。

    被告：广东省清远市公安局。

    法定代表人：谭继祖，局长。

    １９９３年５月３日，李治代表湖南中大商贸公司与广东省清远市建北集团电子电器公司（以下简称“建北公司”）签订了一份工矿产品代销合同，合同约定：由建北集团公司供给湖南中大商贸公司银屋ＫＣ?２２窗式空调１５０台，每台价２５９９．６元，计币３８９９４０元；ＫＺＰ?９１１电热水瓶１２０台，每台１１１．５５元，计币１３３８６元；ＹＰ５?４Ｈ８抽油烟机６０台，每台价２１３．４元，计币１２８０４元，累计人民币４１６１３０元。解决合同纠纷的方式：协商解决，协商无效，按《经济合同法》有关条款执行，并由清远市经济仲裁庭裁决。

    合同签订当天，李治按合同规定提货。自合同签订之日起至１９９６年６月止，湖南中大商贸公司先后付给建北集团公司货款３４８００元，并退回部分不合格产品，余款因产品质量、市场销售难等因素，建北集团公司多次派员催收，但一直未清结。１９９９年４月２日，建北集团公司以李治涉嫌合同诈骗为由向广东省清远市公安局报案，同年５月５日，清远市公安局正式立案。

    ５月１３日中午１１时许，广东省清远市公安局将李治从长沙抓至清远市，次日，对李治下发了２１号监视居住决定书，并将李治交由建北集团公司保安人员看管。５月１９日，在清远市公安局的主持下，李治与建北集团公司签订了一份退货协议。５月２０日，李治离开监视居住场所，５月２１日，清远市公安局以收缴赃款名义令李治亲属交纳退赃款３２１００元。同年５月２９日，李治向长沙市天心区法院提起行政诉讼，要求撤销清远市公安局非法限制人身自由和收取退赃款的行政行为，赔偿经济损失２６０００元。

    广东省清远市公安局辩称：原告李治因涉嫌诈骗于１９９９年５月１４日被我局依法采取监视居住的强制措施，被告实施的刑事侦查行为为刑事司法行为，而不是具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，请求法院裁定撤销此案。

    【审判】

    长沙市天心区人民法院审理认为：原告李治以湖南中大商贸公司与建北集团公司签订的工矿产品代销合同纠纷属经济合同纠纷，事实清楚，证据确实、充分，应按照合同双方约定的纠纷解决办法处理。被告广东省清远市公安局对原告李治采取限制人身自由的强制措施严重违反了公安部关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知和最高人民法院办公厅关于转发公安部《关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》的有关规定。被告以刑事侦查为名，越权干预经济纠纷，限制原告的人身自由和收取赃款，其行为侵犯了原告人的人身权利和其他合法权益，被告辩称其对原告李治采取的是刑事司法行为的理由不能成立，本院不予采纳。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第四目、第六十七条第一项之规定，于１９９９年７月２８日作出如下判决：

    一、撤销广东省清远市公安局１９９５年５月１３日对原告李治实施的限制人身自由和同年５月２１日以收缴赃款名义收取现金３２１００元的具体行政行为；

    二、由被告广东省清远市公安局退还原告李治所交现金３２１００元；

    三、由被告广东省清远市公安局一次性赔偿原告李治的经济损失１５２４１元。

    一审宣判后，被告不服，向长沙市中级人民法院提起上诉。

    长沙市中级人民法院经审理认为，被上诉人李治以湖南中大商贸公司名义与建北集团公司签订的《工矿产品购销合同》实为代销合同，李治代销了部分建北集团公司货物后未付清货款，由此发生的纠纷属经济纠纷。上诉人广东省清远市公安局插手经济纠纷，对被上诉人限制其人身自由，没有法律和事实依据，属超越职权的违法行政行为。其行为严重侵犯了被上诉人的人身权利及其他合法权益，违反了公安部《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》和最高人民法院办公厅转发的公安部《关于严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》的规定，该行为应予撤销，并应支付赔偿金，非法收取的款项应予返还。原审法院认定基本事实清楚，适用法律正确，但部分处理欠妥。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：

    一、维持长沙市天心区人民法院（１９９９）天行初字第６号行政判决第一、二项，即撤销广东省清远市公安局１９９９年５月１３日对原告李治实施的限制人身自由和同年５月２１日以收缴赃款名义收取现金３２１００元的具体行政行为以及由被告广东省清远市公安局退还原告李治所交的现金３２１００元。

    二、撤销长沙市天心区人民法院（１９９９）天行初字第６号行政判决第三项；即：由被告广东省清远市公安局一次性赔偿原告李治的经济损失１５２４１元。

    三、由上诉人广东省清远市公安局赔偿被上诉人李治误工工资、住宿费、车旅费和精神损失费共计２２５１．７２元。