专家评价

　　“台州模式”对行政司法改革意义深远

　　据了解，《行政诉讼法》修改已列入立法计划。中国行政法学界在制定的修改建议稿中明确提出，“行政案件由被告或者原告所在地人民法院管辖。如果原、被告在同一个法院辖区的，原告可以申请其所在地人民法院的上级人民法院指定最邻近区域的法院管辖。”这一提法和“台州模式”一致。

　　“无须触动体制，无需修改法律，行政案件异地交叉管辖在现行体制下能以较小成本实现较大价值，对中国行政司法改革具有深远意义。”中国政法大学法学院教授、博士生导师、曾参与《行政诉讼法》制定和修改的刘莘这样评价。刘莘说，《行政诉讼法》的立法本意是方便群众诉讼，把基层法院作为一审，但实践中出现问题，很多法院难以摆脱行政机关的影响。现在看来，异地交叉管辖是现行体制下，最可行的办法，也有其法律依据。

　　“这也是现行制度下的无奈之举。”刘莘提出，要从根本上解决问题，需要行政机关法律意识的进一步提高，还需要从司法体制上改变法院人财物受制于地方的限制，主观上也需要行政法官真正做到秉公办案。

　　行政诉讼俗称“民告官”。一些行政法官有个形象的比喻：当地法院审当地政府，审理行政案件的法官有如足球赛场上的裁判员，工资、奖金由比赛一方出，很难保证公正吹哨。

　　一段时间以来，浙江台州“不发文、不宣传、不报道”，悄然无声地进行着一场行政司法改革——行政案件异地交叉管辖，避免行政干预。行政机关败诉率陡然上升数倍，老百姓普遍叫好。

　　这种被称为“台州模式”的司法改革受到最高人民法院高度关注和首肯。最高法准备出台司法解释，在全国推行。四川省高院已拟稿，准备结合四川实际出台类似规定。

　　争议焦点

　　“台州模式”会否降低行政机关应诉积极性

　　在大多数法官认可实施效果的同时，“台州模式”也引来不少争议。

　　有法官提出，行政案件涉及一些本地具体情况，有其地方特点，审理时会涉及对地方行政举措的政策性判断，如果异地审理，法官不熟悉这些情况，未必能作出适当的裁判。

　　浙江省高院现任行政庭庭长蒋中东说，有的法官还有一个说不出口的理由，就是实行异地审理可能降低本地行政法官甚至法院的权威，而且担心当地政府意见很大，法院在当地的生存空间更会被压缩。

　　另一种强烈的反对声音说，异地审理会大幅增加诉讼成本，“会给当事人带来很大不便”。“拿一份判决，也要跑一趟。”

　　蒋中东还担心，异地审理带来的不便会降低行政机关应诉的积极性，对法院推行的“一把手出庭”制度不利。

　　“路途不是问题，不公正才是大问题。”几名受访的行政案件原告一致认为，如果不公正，他们可能到省上，到北京告状，花费的成本岂不是更大！

　　综合这些不同声音，去年4月，台州市中院对行政案件异地交叉管辖发出正式文件。文件将异地管辖案件的范围拓展到所有行政诉讼案件，并赋予原告是否要异地管辖的选择权。现在的台州市中院行政庭庭长於艳华说，最近，中院又有新规定，对于市政府作为被告的案件，一审由中院审，二审在省高院，“如果老百姓认为中院有偏袒，可以上诉。”

　　近几天，记者前往浙江，就此展开调查。

　　“民告官”的尴尬

　　“小法官审行政首长，很棘手”

　　汪华富，今年59岁，浙江省台州市路桥区法院一个有着10多年行政办案经验的老法官。对于行政审判，汪华富说成是“小法官审行政首长”，很棘手。

　　1995年，路桥区法院成立行政审判庭，大家都不愿担任行政庭长。“理由很简单，被告是政府机关，关系难处。”汪称，他是被“推”上第一任行政庭长的位置的。

　　2000年，汪华富审理一起行政案件。审理中，被告行政机关找到上级领导干预，上级领导给法院领导施压，开庭审理时，法院一领导亲自到庭旁听。旁听的院领导让汪华富维持行政机关的决定。原告方不服上诉到台州市中院。市中院法官发现第一次合议是对的，最终协调处理了这起案件。

　　“就像一把悬在头上的达摩克利斯剑，法院很为难。”台州市中院原行政庭庭长、现台州三门县法院院长的陈崇冠说，根本原因在于，法院的人财物要受制于当地，不听不行。他说，当地法院审当地政府，审理行政案件的法官有如足球赛场上的裁判员，工资、奖金由比赛一方出，很难保证公正吹哨。

　　无奈的“5％审判原则”

　　调查中，法官们提到了一项尝试－－－“5％审判原则”。这一原则是台州一县法院行政庭的“创举”。所谓的“5％审判原则”，就是对那些占到全部行政诉讼案件约5％的、以当地县政府为被告的行政案件，一律判县政府赢官司。以这一“牺牲”赢取县政府的“信任”，借此，大刀阔斧办理被告为乡、镇政府和其他行政主管部门的行政案件。“这是很戏剧的事。”陈崇冠说。

　　压力中推行改革

　　异地交叉审理政府败诉率升了几倍

　　2002年3月，时任台州市中院研究室副主任的陈崇冠出任市中院行政庭庭长。取得中国人民大学法律硕士学位的陈崇冠对司法改革有一套自己的理念，基层行政法官们遭遇的行政干预引起他的注意。

　　陈崇冠上任不久，便到台州9个基层法院行政庭调研。法官们一致提出，被告是当地政府的行政案件最难审，导致原告连法院也不信任。“干脆，你的给我审，我的给你审。”两个基层法院行政庭庭长的玩笑话引起陈崇冠的思考。

　　陈崇冠决定“就这么干”——下级法院不便审理的行政案件直接告知原告到台州中院起诉，中院受理后再指定到另一基层法院审理。

　　陈崇冠还找到了法律依据——行政诉讼法第23条：上级法院有权审判下级法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级法院审判。

　　不发文件、不发通知、不宣传不报道。异地交叉审理悄然无声地进行着。“效果究竟会怎样，我心里没底。”陈崇冠说。一年后，台州中院统计，2002年7月至2003年6月，一审审结被告为县级政府的行政案件72件，政府败诉45件，败诉率62.5%。而此前一年，败诉率仅13.1%。

　　两个案例

　　临海市政府输了官司

　　新举措运行后的第一起交叉审理案件发生在2002年5月。台州临海市东湖村将村所有的土地与一家企业合资兴办了涂料厂，后因涂料厂经营不景气而停产，临海市政府下文将这块土地使用权“转让”给一家建筑公司。东湖村村民共向临海市市政府和市人大等部门打了18次报告，认为市政府无权转让村集体土地，没有任何结果。当月，村民将临海市政府告上法庭。

　　台州市中院受理后，指定给玉环法院异地审理。村民们赢了这场“官司”。临海市政府不服上诉到台州市中院，结果两打两输。

　　“要不是异地审判，这个案子恐怕连立案都难。一交叉，结果赢了。”村民代表杨先生对行政案件交叉管辖很满意。

　　为让地方政府逐步接受，陈崇冠又作出调整，将最初决定“不适合审理都可交给中院”的案件调整为两类：被告为县级以上人民政府或有10名以上原告的集体行政诉讼等。

　　温岭市长出庭：我们听法院的

　　不久发生的一起社保案件给了行政法官们信心。台州温岭市5家企业404名职工，为社保问题，将温岭市政府告上法庭。台州市中院受理后，指定路桥区法院管辖审理。

　　办理此案的汪华富法官审查后发现，市政府输官司的可能性很大。和温岭市政府交换意见后，温岭市市长亲自出庭应诉。市长当场表态“我们听法院的”，到场的几十名职工代表对市长当场致以热烈的掌声。

　　政府态度转变

　　异地审理由“地下”转为“公开”

　　试水过程中，老百姓普遍叫好，但来自行政机关的阻力仍然存在。陈崇冠说，有的被告行政机关无法干涉基层法院，又托关系到中院来，都被他顶回去了，“得罪了不少人。”

　　不过，陈崇冠认为，相比于本地行政干预，这种异地说情的干预力度已大大减弱。调研后，台州市中院又加以完善——将以前的固定搭配改为随机指定。干预难度越来越大，干预效果越来越小。渐渐地，行政首长们打消了干预念头，把精力放在了如何依法行政上。“就如何依法行政，他们每年都邀请我去上课。”汪华富说。

　　异地交叉审理逐渐由“地下”转为“公开”。2003年10月，时任浙江省高院副院长的包祥水组织调研组，肯定这项工作“在一定程度上克服了行政干预，有助于实现独立和公正审判。”

　　台州市法制办副主任陈文通接受采访时说，市法制办曾专门开会要求下级机关支持这项改革。行政案件异地交叉审理后，行政机关依法行政的意识越来越高，在老百姓心中的地位越来越高，对政府来说是件好事。

　　最高法拟出司法解释四川也将进行改革

　　2005年年初，最高人民法院就行政案件管辖制度研究的课题在全国招标，最终将这个课题交给浙江省高院承担。

　　在9个月大规模调研后，课题组总结：“台州异地交叉管辖模式的选择是成功的，以很小的成本和代价实现了一场‘静悄悄的革命’……其改革路径不仅契合了当下中国的司法环境，也符合法院独立审判的规律要求。”

　　去年11月，最高人民法院行政诉讼异地管辖、行政诉讼和解司法解释起草研讨会在台州市三门县召开。已调任三门县法院任院长的陈崇冠在会上全面介绍了“台州模式”。陈崇冠说，司法解释的大意基本沿用了“台州模式”，但交叉的案件类型只限于部分。结果会怎样，还将取决于最终定夺。

　　浙江省高院现任行政庭庭长蒋中东接受采访时表示，他刚和最高法院联系过，这份司法解释征求意见已结束，最后将提交最高法院审判委员会讨论定夺。

　　记者从四川省高院了解到，四川已拟好初稿，有意推行行政案件异地交叉管辖，具体做法会结合四川实际，并较“台州模式”有所创新。